تئوری وجود دارد که هم افزایش نرخ ارز و هم کاهش آن را عامدانه و رفتاری با هدف از پیش تعیینشده از سوی سیاستگذار میداند. بحث بر سر این که آیا اصولاً دولت توان اعمال چنین کنترلی بر بازار ارز را دارد یا خیر در این مقال نمیگنجد، اما میتوان نشان داد که اصولاً دولت چنین توانایی خارقالعادهای را ندارد. در اینجا فارغ از بحث در مورد توان دولت در هدایت بازار، اهداف مطرح شده برای رفتار عامدانه دولت در بازار ارز را به نقد میکشیم.
مقابله با کسری بودجه
یکی از اهداف دولت برای افزایش نرخ دلار در برابر ریال، رفع کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی پس از تحریم عنوان شده است. درآمدهای نفتی دولت در چهار ماهه نخست سال جاری رشد قابل توجه 7/60 درصدی نسبت به مدت مشابه سال گذشته داشته است. بنابراین در نگاه اول گزاره نقل شده تا حدی درست مینماید. اما با دقیقتر شدن در این آمار نکات دیگری نمایان خواهد شد. درآمدهای نفتی دولت با نرخ رسمی از طریق بانک مرکزی تسعیر شده و به ریال تبدیل میشوند. میانگین نرخ رسمی دلار در چهار ماهه نخست سال 1396 حدود 32 هزار و 500 ریال بوده و این نرخ برای مدت مشابه سال جاری معال 42 هزار ریال در نظر گرفته شده است. بنابراین رشد نرخ رسمی ارز حدود 29 درصد بوده و تقریباً نیمی از رشد درآمدهای نفتی دولت را توضیح میدهد. به عبارت دیگر از 2 برابر شدن نرخ دلار در بازار آزاد، تنها رشد 29 درصدی نرخ رسمی ارز نصیب دولت شده است. با توجه به سهم یکسان دولت از درآمدهای نفتی در قوانین بودجه 1396 و 1397 (پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت)، افزایش قیمت نفت یکی از مهمترین عواملی است که به رشد درآمدهای نفتی دولت کمک کرده است، اگرچه رشد میزان صادرات نفت هم در این زمینه مؤثر بوده است. البته رشد نرخ ارز به افزایش درآمدهای مالیات بر واردات نیز کمک کرده است، به نحوی که رشد این درآمدهای مالیاتی در چهار ماهه نخست سال جاری معادل 3/98 درصد بوده است. اما به دلیل سهم اندک این درآمد مالیاتی در کل درآمدهای دولت، دو برابر شدن آن فقط 25 هزار میلیارد ریال به منابع درآمدی دولت کمک کرده است و تأثیر چندانی بر جبران کسری بودجه نداشته است.
در مجموع با وجود رشد قابل توجه درآمدهای نفتی و همچنین رشد 5/17 درصدی درآمدهای مالیاتی، در چهار ماهه نخست سال جاری شاهد افزایش خیره کننده 93 درصدی کسری بودجه دولت (کسری تراز عملیاتی و سرمایهای) نسبت به مدت مشابه سال قبل بودهایم. این کسری بودجه تحقق یافته حدود 9/2 برابر میزان در نظر گرفته شده در قانون بودجه بوده است.
در سال 1396 نزدیک به 85 درصد از کل مخارج دولت به مخارج جاری اختصاص داشته است. حدود نیمی از مخارج جاری دولت صرف جبران خدمات کارکنان دولت میشود که در قانون بودجه سال جاری تأثیری از نرخ ارز نمیپذیرد. برخی دیگر از مخارج جاری دولت نیز مانند کمک به صندوقهای بازنشستگی، تأثیرپذیری از نرخ ارز در سال جاری ندارند. به همین دلیل است که مخارج جاری دولت در چهار ماهه نخست سال جاری رشد محدود 15 درصدی را نسبت به مدت مشابه سال قبل به ثبت رسانده است. بنابراین دلیل اصلی افزایش شدید کسری بودجه دولت در این بازه، بیش از 18 برابر شدن مخارج عمرانی دولت نسبت به مدت مشابه سال 1396 بوده است. بسیار نادر است که مخارج عمرانی از میزان مقرر شده در قانون بودجه فراتر رود. در سال 1396 مخارج عمرانی تحقق یافته 38 درصد کمتر از رقم مصوب قانون بودجه بود، در حالی که در چهار ماهه نخست سال جاری، مخارج عمرانی حتی 11 درصد بیشتر از رقم مصوب بوده است. علاوه بر این که مخارج عمرانی تا حدودی از افزایش نرخ ارز تأثیر میپذیرند و هزینه بیشتری را بر دولت تحمیل میکنند، به نظر میرسد که دولت تا قبل از فرا رسیدن مرحله نهایی تحریمهای آمریکا، مخارج عمرانی خود را حداکثر کرده تا از منافذ موجود، پیش از تنگتر شدن فضا بیشترین بهره برداری را داشته باشد. به این ترتیب در نیمه دوم سال احتمالاً شاهد کند شدن روند تخصیص بودجه عمرانی خواهیم بود.
نرخ رسمی ارز نیز احتمالاً تا پایان سال مقداری افزایش خواهد یافت، اما همچنان نظام چند نرخی ارز پابرجا خواهد بود. در این شرایط ارز حاصل از فروش نفت که در اختیار بانک مرکزی قرار میگیرد، یا با نرخهای بالاتر در بازار به فروش میرود یا در ترازنامه بانک مرکزی باقی میماند. در صورت فروش این ارزها با نرخی بالاتر در بازار از سوی بانک مرکزی، مابهالتفاوت حاصل شده در حسابی نزد بانک مرکزی ثبت میشود و با توجه به عدم استقلال بانک مرکزی، احتمالاً دولت در سالهای آینده به آن دست درازی خواهد کرد، کما این که در لایحه بودجه سال 1397 نیز دولت بندی را برای استفاده از این مابهالتفاوت در نظر گرفته بود که با مخالفت نمایندگان مجلس حذف شد. در صورت باقی ماندن این ارز در ترازنامه بانک مرکزی، مجدداً دولت از محل افزایش نرخ تسعیر در فرآیند تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی در سالهای آینده، مصارفی را برای این منابع تعریف خواهد کرد، کما این که در قانون بودجه سال 1395، منابع حاصل از تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی صرف تسویه بدهی دولت به بانکها یا افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی شد. به این ترتیب اگرچه احتمال دارد افزایش نرخ ارز منابعی را برای استفاده دولت در سالهای آینده فراهم کند، اما ابداً تأثیری در جبران یا تأمین مالی کسری بودجه سال جاری نخواهد داشت. اگر به این وضعیت کاهش صادرات نفت در نیمه دوم سال را اضافه کنیم، افزایش کسری بودجه در سال جاری رخ خواهد داد. با توجه به کند شدن فرآیند واگذاری شرکتهای دولتی در سالهای اخیر، کسری بودجه سال 1397 عملاً تبدیل به اوراق بدهی دولتی خواهد شد. در این شرایط عدم دخالت بانک مرکزی در بازار اوراق منجر به افزایش نرخهای بهره خواهد شد و اثر این افزایش نرخ بهره بر نرخ سود سپردههای بانکی بر سیل نقدینگی خلق شده از دریچه سپردههای بانکی خواهد افزود. همچنین اثر تزاحم مالی در این شرایط منابع در اختیار بخش خصوصی را به شدت محدود خواهد کرد. در عین حال در صورت دخالت بانک مرکزی و خرید اوراق دولتی نیز نقدینگی افزایش یافته و آثار تورمی آن آحاد جامعه را تحت تأثیر قرار خواهد داد. تبعات تشدید این سیل نقدینگی در بازارها از جمله بازار ارز قابل تصور خواهد بود.
تراز بدهی و دارایی
هدف دیگری که توجیهی برای افزایش عامدانه نرخ ارز عنوان شده است، جمع کردن بدهیهای عظیم دولت با مبالغ دلاری کمتر است. در وهله اول باید توجه داشت که مبلغ بدهی به خودی خود مفهوم خاصی ندارد، بلکه اندازه نسبی آن اهمیت دارد. برای سنجش اندازه بدهی دولت معمولاً از نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی استفاده میشود. در حال حاضر نسبت مانده بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی کشور حدود 45 درصد است که چندان بالا نیست و دولت نیازی به کم کردن حجم بدهیهای خود ندارد. در عین حال اگر صورت این کسر را دلاری در نظر بگیریم، مخرج آن نیز باید دلاری در نظر گرفته شود که در نتیجه این نسبت تغییری حاصل نمیکند. نکته دیگر این که اگر ارزش دلاری بدهیهای دولت کاهش یافته است، ارزش دلاری داراییهای دولت نیز کاهش یافته است و داراییهای دولت چندین برابر بدهیهای آن است. بنابراین با این توجیه دولت نه تنها با افزایش نرخ ارز سودی نکرده، بلکه زیان سنگینی را هم متقبل شده است.
